Minsk II reggera`. Solo nel breve periodo?

L’esito della battaglia per Debaltsevo dimostra indirettamente parte di quanto sostenuto in questo articolo scritto il 14 Febbraio 2015.

Tra 11 e 12 febbraio 2015, i capi di stato di Russia, Ucraina, Francia e la Cancelliera tedesca si sono riuniti a Minsk, con lo scopo di concordare un insieme di misure necessarie a uscire dalla crisi in corso nelle regioni orientali dell’Ucraina. Il pacchetto di misure ricalca quello gia` approvato a settembre, predisponendo un cessate il fuoco vitale per la parte ucraina ed entrando in maggiore dettaglio su alcuni punti relativi alla risoluzione politica del conflitto. Resta tuttavia aperta la questione del controllo dei confini con la Russia.

Il documento, frutto di un negoziato a tre livelli (capi di stato/governo, ministri degli esteri, plenipotenziari), porta soltanto la firma dei rappresentanti di rango inferiore. I leader dei quattro paesi si sono soltanto impegnati oralmente a garantire la realizzazione del piano di pace. Una premessa poco rassicurante sulle intenzioni delle parti, cui pero` fa da contraltare l’interesse generale a che il cessate il fuoco – punto saliente dell’accordo insieme all’integrita` territoriale ucraina – resti in vigore, almeno nel breve periodo.

Chi ha vinto?

Da un’analisi delle disposizioni dell’accordo, emerge con tutta evidenza che a uscire vincitrice da Minsk e` stata la parte russa. Per Kiev, il fatto che le regioni orientali restino parte del paese sembra piu` penalizzante che vantaggioso per gli alti costi della ricostruzione. Inoltre, se il percorso per la risoluzione politica della crisi verra` implementato cosi` come descritto nel testo degli accordi, garantendo cioe` un forte autogoverno alle regioni orientali, la Russia manterra` una forte influenza sulle decisioni prese a Kiev. Qualora Kiev dovesse invece violare tale piano, rifiutandosi di introdurre le disposizioni discusse a Minsk, Mosca avra` gioco facile a denunciare l’indisponibilita` ucraina a regolare politicamente la crisi e precipitare nuovamente l’Ucraina negli scontri.

In entambi i casi, Mosca raggiungerebbe il suo scopo, conservando la capacita` di impedire l’avvicinamento dell’Ucraina alle istituzioni occidentali, NATO o Unione Europea che sia, influenzandone direttamente le decisioni o rallentando i processi di riforma auspicati a Bruxelles.

Lecito chiedersi perche` l’Ucraina non abbia rifiutato questi impegni.

Poroshenko si e` seduto al tavolo dei negoziati da presidente di un paese sull’orlo del default. Le riserve valutarie ucraine sono sufficienti a garantire solo qualche settimana di importazioni. Il pil nel 2014 e` sceso del 6% (secondo le stime piu` ottimistiche) e promette di fare altrettanto nel 2015, anno in cui l’inflazione si aggirera` intorno al 26%. Il debito pubblico negli ultimi mesi e` cresciuto in misura esponenziale. Questi dati indicano che a Kiev serve la pace per far ripartire l’economia e rassicurare cosi` i creditori esteri sulla sua capacita` di ripagare i propri debiti. Non a caso, a poche ore di distanza dalle dichiarazioni dei quattro leader convenuti a Minsk, Cristine Lagarde, direttrice del Fondo Monetario Internazionale ha espresso l’intenzione dell’istituzione da lei guidata di fornire a Kiev un ulteriore prestito da 17,5 miliardi di dollari. Lagarde non ha mancato di ricordare che tale decisione puo` essere approvata solo a fine febbraio. Un messaggio non tanto velato che ricorda a Poroshenko che se il cessate il fuoco entrato a stento in vigore il 15 febbraio non reggera`, Kiev difficilmente otterra` il prestito.

A rendere ancora piu` scomoda la sedia di Poroshenko durante i negoziati e` stato il rapporto con gli alleati europei. Se il presidente ucraino trova a Washington un orecchio sempre pronto ad ascoltare, cio` e` molto meno vero a Berlino, dove esistono rapporti strategici con Mosca e da tempo si e` persa la pazienza con il tergiversare di Kiev sulle riforme.

Putin ha trovato invece una posizione piu` comoda al tavolo dei negoziati, per almeno 3 motivi.

1) La pur grave situazione economica della Russia e` legata solo in misura minore alle sanzioni occidentali. Di conseguenza, l’influenza che Merkel e Hollande possono esercitare sulla controparte russa e` meno legata alla promessa di rimuovere le sanzioni gia` in vigore che non alla minaccia di introdurre nuove e piu` aspre sanzioni (sulle importazioni di petrolio russo o sull’esclusione di Mosca dal sistema di pagamenti interbancari SWIFT). Sanzioni che i leader europei non sembrano intenzionati ad avallare. 2) La forza dell’esercito separatista/russo, che nelle ultime settimane ha messo in gravissima difficolta` le forze ucraine, ha permesso a Mosca di mostrare la propria buona volonta` nel risolvere politicamente una crisi che i suoi alleati hanno mostrato di poter risolvere militarmente. Cio` ha permesso ai russi di essere credibili quando hanno minacciato di lasciare l’incontro se le loro richieste non fossero state assecondate. 3) La minaccia americana di fornire armi a Kiev, seguita all’avanzata dei separatisti nelle ultime settimane, che ha consigliato a Merkel e Hollande di trovare un accordo alla svelta per fermare le ostilita` prima di un’ulteriore escalation del conflitto.

Il risultato di questi rapporti di forza e` un documento che, in condizioni diverse, la parte ucraina avrebbe quasi certamente considerato irricevibile.

Il nodo irrisolto

Tra le tante disposizioni controverse, e` importante soffermarsi in particolare sulle condizioni per il ripristino dell’autorita` di Kiev sui confini tra Ucraina e Russia nelle aree a controllo separatista. Il controllo di quei confini e` cruciale per Kiev per evitare che Mosca, tornando a rifornire le repubbliche separatiste, possa permettere una loro ulteriore espansione verso ovest, riaccendendo il fuoco degli scontri e vanificando i tentativi di pacificazione. In altre parole, nel lungo periodo la pace passa anche per la capacita` ucraina di impedire ai russi di invadere di nascosto il loro paese.

Basta guardare ai fatti degli ultimi mesi per capirlo: da marzo 2014, prima che nascessero le Repubbliche separatiste, attraverso i confini russo-ucraini sono transitati centinaia di mezzi militari e migliaia di uomini, che hanno sostenuto e rinforzato le posizioni dei ribelli nel corso degli ultimi undici mesi.

Per questo motivo Kiev aveva come secondo punto della propria agenda per i negoziati, dopo il cessate il fuoco, il miglioramento delle proprie capacita` di filtro alla frontiera. Su questo punto pero`, la parte ucraina si e` scontrata con l’intransigenza russa e il mancato appoggio dei leader europei.

Il testo del protocollo stabilisce (vd. punto 9) una roadmap irta di ostacoli per il ristabilimento della sovranita` di Kiev sui propri confini, che possiamo cosi` riassumere:

12/02/2015

Firma del pacchetto di misure intese a garantire l’implementazione del protocollo siglato a Minsk a settembre 2014.

15/02/2015

Entrata in vigore del cessate il fuoco (punto 1)

17/02/2015

Inizio del ritiro dell’artiglieria pesante dalla linea di sicurezza individuata (p .2).

18/02/2015

Inizio del dibattito alla Rada (parlamento ucraino) sulle modalita` previste per la conduzione delle elezioni locali e sullo status delle regioni. (p. 4)

14/03/2015

Termine ultimo perche` la Rada individui con una dichiarazione le aree rientranti nelle zone a statuto speciale (p. 4)

?

Conduzione delle elezioni locali. (p. 2)

Entro 2015

Conduzione della riforma costituzionale. (p. 11)

?

Ripristino della sovranita` di Kiev sui confini nazionali.

Quindi il ripristino della sovranita` di Kiev sui propri confini nelle aree a controllo separatista presuppone un processo di risoluzione politica della crisi, articolato in 3 fasi:

1) L’individuazione concreta delle due aree a statuto speciale nei territori sotto controllo dei separatisti, cui si applichera` la legge sull’ “ordine speciale di autogoverno in alcune aree delle regioni di Donetsk e Luhansk” gia` adottata a ottobre 2014. Il processo di individuazione delle aree dovrebbe concludersi entro il 14/03/2015. Dopodiche` Kiev dovra` ritirare le proprie pretese di governo su quei territori.

2) La conduzione di elezioni locali, secondo i criteri di regolarita` e trasparenza fissati dall’OSCE/ODIHR, con cui i residenti di queste aree potranno scegliere i propri rappresentanti, a quel punto legittimati a condurre negoziati con il governo centrale ucraino.

3) la riforma costituzionale che dovra` mettere nero su bianco le avvenute trasformazioni e lo status effettivo delle neonate regioni a statuto speciale.

Soltanto al termine di queste tre fasi, Kiev potra`, con l’assenso dei legittimamente eletti rappresentanti delle aree a statuto speciale, riottenere la potesta` sulle proprie frontiere.

Gli ostacoli

Concludere tale processo sarebbe molto complicato in qualunque paese, ma nel caso ucraino assume i caratteri dell’impresa.

Per quanto riguarda l’individuazione puntuale delle aree cui si applica lo statuto speciale, si deve considerare che alcuni importanti luoghi di frontiera non appartengono chiaramente a nessuna delle due parti. Il caso di Debaltsevo e` esemplare: 7.000 soldati ucraini vi sono asserragliati ed e` quindi formalmente sotto controllo dell’esercito di Kiev, ma nella realta` si trova praticamente circondato dalle truppe separatiste. In quale area rientra? La decisione della Rada rischia di essere contestata sul piano interno come dai separatisti. Un altro fattore di criticita` e` dato dalla presenza, in questa zona grigia non appartenente a nessuno dei contendenti, di asset industriali e minerari. I proprietari possono essere interessati a che essi rientrino nell’area controllata dai separatisti o da Kiev, influendo cosi` sulla decisione della Rada. La questione e` di non poco conto considerata la capacita` degli oligarchi locali di influire sulle decisioni del parlamento.

Per quanto riguarda le elezioni locali, la parte separatista si impegna a far si` che esse si tengano secondo gli standard di legalita` e trasparenza OSCE/ODIHR. Appare pero` improbabile che cio` avvenga. Per quanto e` noto degli umori della popolazione locale, a uscire vincitori dalle consultazioni non sarebbero gli attuali leader dei separatisti, ma forze piu` inclini al compromesso con Kiev e meno dipendenti da Mosca. Difficile pensare che il Cremlino possa voler rischiare di perdere il controllo su queste regioni dopo tutti gli sforzi fatti per dare loro vita quasi autonoma da Kiev. Le elezioni saranno quindi, con tutta probabilita`, una farsa, che potrebbe mettere Kiev in condizione di rifiutarne i risultati, innescando nuovamente la crisi.

Altro punto spinoso del protocollo riguarda la riforma costituzionale. Dal punto di vista della politica interna, per le forze presenti alla Rada sara` difficile produrre una costituzione condivisa. I vari potentati economici rappresentati nel parlamento hanno interessi contrapposti sul futuro delle regioni orientali. Per fare un esempio legato ai due piu` ricchi ucraini, e` lecito aspettarsi che Rinat Akhmetov, oligarca del Donbass proprietario di fabbriche e miniere in quelle regioni, spinga per un decentramento amministrativo che preveda cospicui trasferimenti finanziari dal governo centrale alle regioni orientali, come del resto succedeva con la Crimea. Il gruppo schierato con il banchiere Ihor Kolomoiskij ha l’interesse opposto e punterebbe a favorire un allargamento della regione di cui e` governatore estendendola ai territori della regione di Donetsk che non si trovano sotto controllo dei separatisti.

Le neoelette autorita` delle regioni a statuto speciale, il cui mandato sara` non revocabile per tutta la sua durata, seguendo il punto 11 del protocollo, avranno anche un (non precisato) livello di influenza nella scelta delle figure apicali di tribunali e procure: condizioni ideali per favorire i potentati locali.

Il protocollo concede altresi` alle neonate regioni autonome la possibilita` di formare propri reparti di polizia “al fine di garantire l’ordine pubblico”. Una formulazione che resta troppo vaga per non prevedere la formazione di qualunque forza armata, dalla polizia doganale (cui Zakharchenko ha gia` ammesso di puntare) a un vero e proprio esercito. Non sara` facile per Kiev accettare queste imposizioni.

Inoltre non ci si puo` non chiedere se una riforma del genere non porti anche altre regioni ucraine a chiedere a Kiev privilegi simili.

Dal punto di vista della politica estera, la riforma costituzionale potrebbe vertere sulle competenze in politica estera delle nuove regioni a statuto speciale. Le note aggiuntive al punto 11 del protocollo impegnano Kiev a cooperare con le regioni a statuto speciale nella collaborazione transfrontaliera con la Russia. Questa formula, con la sua ambiguita`, suggerirebbe a Kiev di non interferire nelle relazioni bilaterali tra Russia e le regioni autonome, cosi` come avviene per Sarajevo nei rapporti tra Repubblica Sprska – ente federato nella Repubblica di Bosnia-Erzegovina – e la Serbia. Cio` potrebbe, in presenza di accordi bilaterali Russia – regioni separatiste, trasformarsi in un ulteriore mezzo per impedire a Kiev di prendere decisioni senza l’avallo di Mosca.

Considerate le difficolta` sopra presentate, e` lecito nutrire piu` di un dubbio sulla possibilita` che Kiev riprenda il controllo sulle proprie frontiere orientali. Inoltre, questa eventualita` e` legata a un assenso delle autorita` delle neonate regioni autonome. Esse devono la propria autonomia esclusivamente alla minaccia di un intervento russo. Se le frontiere fossero effettivamente chiuse dalle forze di Kiev, sarebbe piu` complicato per Donetsk e Luhansk ricevere gli aiuti russi. Si puo` ritenere che difficilmente cio` possa avvenire: la stessa Mosca con ogni probabilita` non lo permetterebbe.

Da questa disamina dei punti relativi al controllo dei confini e al futuro assetto delle regioni a statuto speciale emerge chiaramente che la vittoria riportata da Mosca a Minsk sia stata pressoche` totale. Impegnato a dimostrare la solvibilita` dei debiti del proprio paese con i creditori occidentali, Poroshenko, non sostenuto da Merkel e Hollande, non e` stato in condizioni di opporsi alle decise richieste russe.

Benche` questo accordo sia pieno di punti critici, anche al di la` di quelli individuati in questa analisi, la difficile situazione economica ucraina, il mancato appoggio occidentale e la forza negoziale russa suggeriscono che Kiev non possa far altro che accettarlo e rispettare il cessate il fuoco. L’unica via d’uscita per Kiev appare il successo di una rinnovata offensiva militare, ma questa e` una scommessa che l’Ucraina non sembra in grado di vincere senza un deciso sostegno militare occidentale.

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